Разгар лета традиционно принято считать «мертвым сезоном» для ИТ-отрасли. Журналисты специализированных изданий в эту пору, как правило, «отдыхают» — новостей практически нет. Однако в этом году пик «мертвого сезона» ознаменовался грандиозным скандалом вокруг Минкомсвязи и ФГУП НИИ «Восход». Он получил большую огласку и взбудоражил широкую общественность — в самый разгар отпускного сезона под угрозой срыва оказались сроки выдачи загранпаспортов нового поколения (так называемых биопаспортов). Пресс-службы Минкомсвязи и НИИ «Восход» распространяли официальные заявления с нелицеприятными выражениями в адрес друг друга (одни обвиняли оппонентов чуть ли не в саботаже, а те, в свою очередь, намекали на коррупцию). Для разрешения этой ситуации потребовалось личное вмешательство президента. Тем не менее противостояние Минкомсвязи и НИИ «Восход» продолжается до сих пор.
Конфликт начал разгораться в середине июля, когда были объявлены итоги проводившегося Минкомсвязи открытого конкурса «Обеспечение технического сопровождения и эксплуатации межведомственного сегмента государственной системы изготовления, оформления и контроля паспортно-визовых документов нового поколения (ГС ПВДНП) в 2009 г.». Головной разработчик этой системы — ФГУП НИИ «Восход», находящийся в ведении Федерального агентства по информационным технологиям (Росинформтехнологии), подведомственного Минкомсвязи. На территории института располагаются основные подсистемы межведомственного сегмента ГС ПВДНП, обеспечивающие передачу данных между МВД, ФСБ, ФМС и другими ведомствами.
Начиная с 2006 г., когда в «пилотных» регионах начали выдаваться первые биометрические паспорта, НИИ «Восход» постоянно выигрывал тендеры на сопровождение системы. Однако в этом году конкурсная комиссия Минкомсвязи впервые назвала другого победителя — им оказалась компания «Открытые технологии 98». Пикантность ситуации заключалась в том, что эта компания оценила исполнение работ в 495 млн. руб., что в два с половиной раза больше суммы, которая была указана в заявке НИИ «Восход» — разработчика системы и единственного претендента, имевшего опыт ее эксплуатации и технического сопровождения. Кроме того, освещая этот конфликт, многие СМИ отмечали, что конкурсные условия были подписаны заместителем главы Минкомсвязи Дмитрием Северовым, который до 2005 г. являлся одним из топ-менеджеров компании «Открытые технологии 98».
Всего в конкурсе Минкомсвязи участвовали 8 претендентов: ФГУП НИИ «Восход» и компании «Лаборатория испытаний средств и систем информатизации» («ЛИССИ»), «Открытые технологии 98», «Оптима», «Техносерв», «Би-Эй-Си», ЛАНИТ, «Инфосистемы Джет». Ни одна из заявок не была отклонена конкурсной комиссией. Как следует из протокола рассмотрения заявок на участие в конкурсе, размещенного на официальном сайте по госзакупкам, лишь один из членов комиссии проголосовал против допуска к участию в конкурсе компании «ЛИССИ», обосновав свое решение тем, что ею «не представлено ни одного документа, подтверждающего квалификацию его исполнителей и качество».
Именно компания «ЛИССИ» в своей заявке предложила нереально низкую цену за исполнение работ — всего 15 млн. руб., что в 34 раза меньше указанной заказчиком максимальной стоимости контракта (512,4 млн. руб.). НИИ «Восход» предложил 197 млн. руб. — меньше, чем кто-либо из остальных участников. Но наличие «сверхдешевой» заявки от «ЛИССИ» сделало критерий цены контракта гораздо менее значимым, и в итоге по совокупности соответствия всем критериям победителем была объявлена компания «Открытые технологии 98» с заявкой в 495 млн. руб. Подсчитав количество баллов в протоколе оценки и сопоставления заявок, опубликованном на официальном сайте по госзакупкам, несложно увидеть, что в случае, если бы заявка «ЛИССИ» была отклонена, исход конкурса оказался бы иным.
Руководство НИИ «Восход» на проигрыш в конкурсе отреагировало незамедлительно и резко — от электропитания было отключено оборудование межведомственного сегмента ГС ПВДНП, расположенное на территории института. Процесс оформления новых биопаспортов фактически приостановился. Формальным поводом для этого экстремального поступка стало отсутствие финансирования — в течение длительного времени институт осуществлял поддержку системы за счет собственных средств.
Минкомсвязи прокомментировало эти действия так: «Надеемся, ФГУП НИИ „Восход“ реалистично оценивает последствия возможного срыва одной из приоритетных задач, поставленной перед множеством ведомств президентом». В свою очередь «Восход» назвал это заявление «попыткой переложения ответственности за собственные нерасторопные действия» и напомнил, что институт «обслуживал систему без оплаты услуг с февраля 2008 г. и по настоящее время», поскольку проведение конкурса на эксплуатацию и техническое сопровождение ГС ПВДНП «постоянно затягивалось и откладывалось Минкомсвязи по непонятным причинам». По оценке НИИ «Восход», это обошлось ему примерно в 250 млн. руб.
«Мы видим попытку дискредитировать честное имя нашего предприятия и, как итог, вывести из числа уважаемых игроков рынка, — говорилось в официальном заявлении ФГУП НИИ „Восход“. — В ряде СМИ была опубликована информация о коррупционной составляющей проводимого конкурса, и, учитывая сложившуюся ситуацию, мы только укрепляемся в правдивости данной информации».
После оперативного совещания в Минкомсвязи в адрес руководства НИИ «Восход» было направлено письмо, в котором институту поручалось в кратчайшие сроки восстановить работоспособность оборудования межведомственного сегмента ГС ПВДНП и поддерживать ее работу до конца августа. Однако это не возымело действия. «Нам поручается до 30.08.2009 выполнить те работы, которые уже стали предметом проведенного Минкомсвязи конкурса, победитель которого хорошо известен, что, в свою очередь, может являться нарушением федерального законодательства — так объяснили свою позицию в „Восходе“. — Оценка этих работ за указанный выше период времени составляет 100 тыс. руб. Особенно это интересно в сравнении с 495 миллионами, которые предстоит освоить предприятию — победителю конкурса за четыре месяца этого года».
Одновременно с отключением оборудования НИИ «Восход» направил жалобу в Федеральную антимонопольную службу (ФАС), требуя признать конкурс недействительным. «Очевидно, что существенная часть из указанных заказчиком критериев оценки конкурсных заявок направлена не столько на выявление наиболее качественного предложения и квалифицированного участника, сколько на искусственное сокращение претендентов на победу», — утверждается в этом обращении.
Через несколько дней оборудование все же было включено. «В связи со сложившейся критической ситуацией с выдачей загранпаспортов нового поколения российским гражданам по просьбе ФМС руководством ФГУП НИИ „Восход“ было принято решение об обеспечении дальнейшего функционирования межведомственного сегмента системы ПВДНП за счет собственных средств предприятия», — сообщалось в официальном заявлении. При этом подчеркивалось, что «НИИ „Восход“, не имея никаких гарантий и юридических полномочий от Минкомсвязи, берет на себя ответственность за работоспособность межведомственного сегмента системы ПВДНП до момента заключения государственного контракта с исполнителем соответствующих работ», вне зависимости от решения ФАС по результатам рассмотрения жалобы предприятия на действия госзаказчика.
На следующий день ФАС признала условия конкурса Минкомсвязи не соответствующими закону 94-ФЗ, отменила его итоги и предписала провести новый конкурс. Однако до него дело так и не дошло.
На всем протяжении этого конфликта его участники лоббировали свои интересы на самом высоком уровне. Следует признать, что у НИИ «Восход» это получалось лучше. Как сообщило РИА «Новости», заместитель главы Росинформтехнологий, главный конструктор ГС ПВДНП Александр Панкратов направил письмо главе Администрации Президента с предложением назначить государственными операторами системы ее непосредственных разработчиков — НИИ «Восход» и «Гознак». По его мнению, это обеспечит стабильность и устойчивость работы ГС ПВДНП и позволит оптимизировать расходы на ее эксплуатацию. Но, по всей видимости, решающую роль сыграло письмо президенту, подписанное его советником, экс-министром связи, руководителем межведомственной группы по подготовке введения ПВДНП Леонидом Рейманом, а также другими высокопоставленными чиновниками — главами ФСБ, МВД и ФМС (текст письма был опубликован в газете «Ведомости»). Дмитрий Медведев согласился с их предложением и в середине августа подписал распоряжение, предписывающее Минкомсвязи размещать госзаказы на выполнение работ по технической поддержке, сопровождению, обслуживанию и эксплуатации межведомственного сегмента ГС ПВДНП в НИИ «Восход».
Еще в самом начале конфликта позицию «Восхода» поддержал Илья Пономарев, заместитель руководителя экспертно-консультативной группы в Совете по развитию информационного общества при Президенте РФ, председатель подкомитета Госдумы по технологическому развитию. «Рынку был послан сигнал, что честных конкурсов ожидать не приходится, так же как нельзя и рассчитывать на долгосрочные контракты с государством» — так он прокомментировал итоги конкурса, проведенного Минкомсвязи. Илья Пономарев направил депутатский запрос в Генпрокуратуру. Он просил провести проверку на наличие нарушений законодательства при подготовке конкурсной документации. Кроме того, по мнению депутата, в данном случае должен был проводиться закрытый, а не открытый конкурс, поскольку его победитель получает доступ к конфиденциальным сведениям о выданных и утерянных загранпаспортах, в том числе и дипломатических. Представитель Генпрокуратуры посетил Минкомсвязи и ознакомился с конкурсной документацией. Как сообщил CRN/RE Илья Пономарев, проверка по его запросу пока не завершена, срок ее проведения продлен.
Подробностями проведения скандального конкурса заинтересовалась не только Генпрокуратура, но и департамент контроля и проверки выполнения решений правительства (это ведомство было создано при аппарате правительства в 2007 г.). По результатам проверки деятельности Минкомсвязи по развитию ИКТ департамент заключил, что министерство допускает неэффективное использование бюджетных средств при проведении конкурсов. В документе, оказавшемся в распоряжении газеты «Коммерсантъ», в частности, говорится, что конкурсная документация была составлена таким образом, что позволила принять участие в конкурсе «недобросовестному участнику — юридическому лицу с уставным капиталом 10 тыс. руб., от имени которого заявку подал генеральный директор, срок полномочий которого истек более года назад». Если бы эта компания, указавшая в своей заявке явно заниженную стоимость работ, не была бы допущена к конкурсу, то победу одержал бы НИИ «Восход». Разницу в стоимости работ по заявкам «Восхода» (197 млн. руб.) и признанной победителем компании «Открытые технологии 98» (495 млн. руб.) департамент проверки решений правительства посчитал неэффективным расходованием государственных средств. В Минкомсвязи категорически не согласны с этим обвинением. «Юридически конкурс на обеспечение технического сопровождения и эксплуатации межведомственного сегмента ГС ПВДНП в 2009 г. не состоялся. Его результаты были отменены ФАС, и ни одного бюджетного рубля на эти цели не было израсходовано», — говорится в заявлении пресс-службы министерства.
Вместе с тем стоит заметить, что, по оценке Национальной ассоциации участников электронной торговли (НАУЭТ), после преобразования Мининформсвязи в Минкомсвязи и смены главы министерства «прозрачность» проведения госзакупок этим ведомством существенно снизилась. Если по результатам «рейтинга 2007» Мининформсвязи было в лидерах среди федеральных заказчиков с «высокой прозрачностью», то по итогам прошлого года министерство оказалось в числе аутсайдеров (см. CRN/RE № 13/2009).
Распоряжение президента о назначении НИИ «Восход» единым государственным оператором межведомственного сегмента ГС ПВДНП не поставило точку в конфликте между институтом и Минкомсвязи. Более того, противостояние вышло на новый виток. Минкомсвязи подготовило и отправило на согласование в Минэкономразвития, Минфин, а также в Росинформтехнологии (в ведении этого агентства находится НИИ «Восход») проект распоряжения правительства, согласно которому «Восход» должен перейти в непосредственное подчинение министерства.
«Министерство не могло контролировать эффективность „Восхода“ по формальным причинам, так как НИИ не находился в сфере его ведения. С другой стороны, в компетенцию агентства Росинформтехнологии деятельность „Восхода“ по биопаспортам тоже не входила. Отсюда низкая эффективность управления проектом на протяжении многих лет — так ответили в пресс-службе министерства на вопрос CRN/RE о том, чем вызвана эта инициатива. — Своим распоряжением президент задал новый уровень ответственности исполнителя работ. Учитывая ограниченный ведомственный горизонт функций Росинформтехнологий, мы приходим к выводу, что только перевод НИИ „Восход“ в ведение Минкомсвязи — госзаказчика работ по созданию системы биопаспортов — может разорвать порочный круг и обеспечить эффективность».
Агентство Росинформтехнологии не поддержало предложение министерства. Более того, как сообщило ИА Regnum, заместитель главы агентства Евгений Караваешников обратился в Генпрокуратуру с просьбой проверить на коррупционность проект распоряжения правительства, подготовленный Минкомсвязи. В частности, он ссылается на указ президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», согласно которому министерства не вправе управлять госимуществом (исключения возможны, но они должны быть отражены в указах президента или в постановлениях правительства). Функции управления госимуществом закреплены за федеральными агентствами, в частности — за Росинформтехнологиями. Кроме того, государственным заказчиком — координатором работ по созданию ГС ПВДНП является не Минкомсвязи, а МВД. По данным агентства, в прошлом году на контракты с Минкомсвязи пришлось всего 5,7% общей выручки ФГУП НИИ «Восход» (в этом году денег от министерства пока не поступало вообще). Поэтому руководству Росинформтехнологий не вполне ясно, почему НИИ следует передавать в ведение именно этого министерства.
В самом НИИ «Восход» крайне отрицательно относятся к предложению Минкомсвязи. Помощник директора Мария Шнейдер сообщила CRN/RE, что руководство института не видит ни одной причины для изменения структуры подчинения «Восхода»: «Пока до конца цель передачи института в ведение Минкомсвязи России нам не ясна. Всесторонний анализ целесообразности такого решения глубоко не проведен. Любые нелогичные действия сейчас будут только мешать выполнению важных задач по развитию и эксплуатации ГС ПВДНП, а также государственных автоматизированных систем „Выборы“, „Правосудие“ и целого ряда других, разработкой которых занимается „Восход“. Рассматривать переподчинение как контроль только над одной системой (а именно только о ней шла речь в пояснительной записке к проекту распоряжения), хоть и достаточно важной, где мы были назначены президентом единственным исполнителем, было бы неверно, особенно учитывая, что интерес к деятельности одного из ведущих предприятий отрасли появился только сейчас».
В интервью информационному агентству Regnum заместитель директора НИИ «Восход» Станислав Михайлов высказался более резко: «Не успел Президент Российской Федерации издать распоряжение о назначении ФГУП НИИ „Восход“ государственным оператором по эксплуатации межведомственного сегмента ГС ПВДНП, как уже на второй день инициируется переподчинение института Минкомсвязи, по вине которого, собственно, и вынужден был вмешаться в эту ситуацию президент. Даже после этого „проигравшая сторона“ жаждет реванша и продолжает деструктивную деятельность в ущерб государственным интересам и интересам национальной безопасности своей собственной страны. Раздаются возгласы о смене менеджмента предприятия и т. д. Кроме как провокацией, я это назвать не могу. Самое интересное, что это прикрывается красивым лозунгом „повышения эффективности управления“». По его словам, все это очень похоже на «жажду мести».
«Ситуация, когда министерство „воюет“ со своим же агентством, заставляет задуматься о профессиональной пригодности некоторых чиновников», — считает Илья Пономарев. По его мнению, передача НИИ «Восход» в ведение Минкомсвязи стала бы прямым нарушением логики административной реформы, которая предполагает разделение функций министерств и агентств: «Министерство не должно управлять ФГУПами».
Тем не менее некоторый опыт управления госимуществом у Минкомсвязи уже есть — в марте прошлого года распоряжением правительства в прямое ведение министерства было передано ФГУП НТЦ «Атлас». «Биометрические паспорта — лишь участок огромного фронта деятельности по созданию „электронного правительства“. Только будучи в ведении Минкомсвязи, „Восход“ сможет эффективно взаимодействовать с другими участниками этой работы, например с НТЦ „Атлас“, который находится в ведении министерства, а также с „Ростелекомом“, который будет единым исполнителем работ по формированию инфраструктуры „электронного правительства“», — утверждает пресс-служба Минкомсвязи.
Похоже, еще рано ставить точку в этой скандальной истории. На сегодняшний день дальнейшее развитие событий предугадать невозможно. Не исключено, что в межведомственные разборки опять придется вмешаться «гаранту Конституции»...