В последние год-полтора участникам ИТ-рынка удалось наладить диалог с представителями власти, и теперь бизнесмены принимают активное участие в обсуждении и разработке законодательной базы, касающейся их бизнеса. Сегодня пристальное внимание многих ИТ-компаний привлекает разрабатываемый новый закон о конкурсных торгах. Очередное обсуждение законодательных инициатив в этой области состоялось на «круглом столе», проведенном в рамках конференции «IT-Форум’2003: Российский рынок информационных технологий».
Голос операторов рынка ИКТ немаловажен при обсуждении проблем регулирования госзакупок, ведь на ИКТ, по словам заместителя директора Института госзакупок Государственного университета—Высшей школы экономики (ГУ-ВШЭ) Александра Гладкова, приходится третья часть товаров, закупаемых для нужд госструктур. Правда, предложения ИТ-компаний вряд ли будут учтены в полной мере, поскольку коммерческие фирмы и государство преследуют в этом процессе разные цели: фирмы думают прежде всего о своей экономической эффективности, для государства же главное — прозрачность процесса расходования бюджетных средств. По словам Гладкова, государственная идеология системы госзакупок держится на пяти принципах — открытости, эффективности, подотчетности, законности и обеспечении равенства всех участников. Очевидно, что у поставщиков иерархия принципов участия в торгах совершенно иная. У бизнесменов на первом месте всегда стоит выгода.
Помимо конфликта интересов поставщика и заказчика, возникают различия между интересами государства в целом и его отдельными ведомствами, а внутри отдельного ведомства — между его подразделениями. Главная же проблема, по мнению Андрея Храмкина, директора Института госзакупок ГУ-ВШЭ, в противоречии между двумя основными нормативными актами, регулирующими процедуру проведения конкурсных торгов, — Указом Президента РФ №305 и Федеральным законом №97-ФЗ. Закон регулирует только процесс проведения конкурсов. Другие способы закупки товаров для государственных нужд, например запрос котировок и закупка у единственного источика, остаются за рамками этого нормативного акта. Указ Президента не распространяется на муниципальные органы власти, хотя по объемам закупок муниципальный уровень находится примерно наравне с федеральным.
Все стороны, участвующие в процессе госзакупок, считают необходимым найти разрешение возникающих противоречий. По мнению участников рынка, большая часть усилий, прилагаемых государством для достижения этих целей направлена в нужную сторону. Олег Гулевский, заместитель генерального директора компании Kraftway, даже назвал разрабатываемый в Министерстве экономического развития и торговли (МЭРТ) проект закона прорывом в регулировании конкурсных торгов. Тем не менее на «круглом столе» больше говорили о недостатках, о наболевшем, о том, что в первую очередь надо исправлять.
Сроки и контракты
Александр Гладков обратил внимание, что по Гражданскому кодексу на подписание контракта с момента проведения конкурса отводится 20 дней. Но ни на победителя, ни на заказчика не налагаются требования обязательно подписать контракт. Новый законопроект решает эту проблему лишь отчасти.
По мнению Олега Гулевского, проект закона, разрабатываемого в МЭРТ, имеет несколько существенных недостатков, которые позволяют госзаказчику принимать необъективные решения, например, обязать победителя конкурса подписать контракт, составленный госзаказчиком в одностороннем порядке, одновременно с уведомлением о победе в конкурсе. Олег Гулевский считает, что это требование необоснованно лишает поставщика права согласовать детали контракта. «Кроме того, в законопроекте вопросам обжалования результатов конкурса посвящена чуть ли не половина текста, — говорит Гулевский. — Но любое обжалование в административном порядке имеет силу только до подписания контракта, т. е. фактически подписывая контракт одновременно с объявлением победителя, заказчик застрахован от любого административного обжалования. Остается только суд».
Эдуард Москвин, генеральный директор компании «Аспект СПб», считает, что необходимость подписывать уже готовый контракт дает заказчику возможность поменять поставщика, предложив победившей компании совершенно невыгодный контракт, тем более что такая практика находит применение уже сегодня. По мнению Юрия Кантаровского, президента компании StepLogic, при ныне действующем законодательстве заказчики используют предложение немедленно подписать контракт как способ «выбить» неугодного поставщика. «У нас был подобный случай. Когда мы отказались подписать контракт, который мы даже не видели, наше решение, объективно лучшее, было просто реализовано другой фирмой», — рассказал он.
Критерии квалификационного отбора
Участники «круглого стола» обратили внимание на проблему квалификационного отбора в конкурсах. Существующее законодательство не разделяет четко этап квалификационного отбора участников от собственно определения победителя.
Совмещение этих этапов приводит к необходимости выбирать победителя сразу по нескольким критериям, что выливается в отсутствие четкого алгоритма выбора победителя и большое влияние личного отношения организатора к участникам конкурса.
У заказчиков есть немало способов отсеять «ненужного» участника. Были случаи, когда заказчик требовал подтвердить такой продолжительный опыт научно-исследовательских работ, который просто физически превышает время существования любой отечественной ИТ-компании. Другой известный способ отсеять конкурентов «своего» поставщика — отбор участников конкурса по размеру оборота.
Олег Гулевский отмечает, что ни одним законодательным актом не регламентируется, какие критерии заказчик может использовать в качестве квалификационных: существует общепринятая практика и если заказчик имеет квалифицированных специалистов в области госзакупок и организации тендеров, а также имеет опыт проведения подобных мероприятий, то, как правило, конкурсный процесс протекает достаточно грамотно и квалификационные требования не вызывают удивления. Андрей Храмкин согласился с наличием этой проблемы. По его словам, часто заказчики вынуждены выдумывать квалификационные требования, поскольку никаких рекомендаций на этот счет нет. Как вариант решения, Олег Гулевский высказал мысль о разработке универсальной системы критериев квалификационного отбора: «Понятно, что технические требования к продукции зависят от сектора рынка, но структура квалификационных требований к компании-поставщику (без определения количественных параметров) может быть заранее в нормативных документах».
Но Михаил Потемкин, технический директор департамента федеральных и региональных программ компании «Компьюлинк», уверен, что такую идею реализовать не удастся: «Предложение слишком расплывчато».
Даже на развитых рынках нет практики законодательных рекомендаций по квалификационному отбору; критерии, которые становятся потом общепринятыми, вырабатываются из практики госзаказчиков. А на быстроразвивающихся высокотехнологичных рынках заказчик тем более не чувствует конъюнктуры. Как замечает Андрей Храмкин, возникает дисбаланс информации, и преимущества получает та компания, которая первой скажет, что сможет решить проблему. Так что ситуация, когда преимущество имеет тот, кто имеет доступ к заказчику, для ИТ-рынка естественна.
Распределение полномочий
Несмотря на уже богатую практику конкурсного отбора поставщиков, вопрос о том, как правильно выбрать победителя, остается спорным. В частности, не решено, кто должен осуществлять выбор: госзаказчик или организатор конкурса. В соответствии с новым законопроектом, подготовленным Минэкономразвития, выбор победителя остается за госзаказчиком, но он по желанию может делегировать свои полномочия организатору конкурса. Но госзаказчик далеко не всегда обладает достаточными знаниями для осуществления выбора. Так что на практике организаторы проводят конкурс и затем просто сообщают заказчику, кто победитель.
Вплотную к проблеме квалификационного отбора примыкает вопрос о профессионализме организаторов конкурса. Олег Гулевский считает, что одна из самых больших сложностей при проведении тендеров — это не профессиональные организаторы торгов.
Сегодня обучением специалистов по госзакупкам занимается Институт госзакупок ГУ-ВШЭ и еще два десятка центров. На сегодняшний день обучение там прошли 18 тыс. человек. Как рассказал Александр Гладков, не менее 80% времени обучения посвящено закупкам и организации конкурсов. Эдуард Москвин считает, что в настоящее время перед чиновниками должна быть поставлена задача проводить конкурс более эффективно. Но сегодня такая цель перед Институтом госзакупок пока не стоит.
Институт не может похвастаться тем, что выпускает исключительно высококлассных специалистов. «Есть отдельные выпускники с очень высоким уровнем квалификации, но в целом наша задача — ликбез среди чиновников, — рассказывает Андрей Храмкин. — Главная цель государства — обеспечить подконтрольность госзакупок, чтобы расходование госсредств было хорошо видно контролирующим органам. Эффективные закупки и государственные конкурсные закупки — это не одно и то же».
Олег Гулевский согласен, что грамотных специалистов в области госзакупок, прошедших обучение, становится все больше. Это значит, что все больше конкурсов будет проводиться квалифицированно и по общепринятым правилам, но все равно невозможно дать гарантию, что решение в том или ином конкурсе будет объективным и специалисты примут решение непредвзято, даже если все будет сделано «по закону». «Здесь, как в футболе: есть судья, квалификация которого во время проведения матча не оспаривается. Но если он окажется пристрастным, в следующий раз этого судью не пригласят на судейство и он останется без работы», — замечает он.
Электронные закупки
Обсуждая возможность использования госзаказчиками электронной системы закупок, участники «круглого стола» сошлись во мнении, что полностью привести в электронный вид систему не удастся. Вместо этого стоит найти эффективное применение электронным формам на разных этапах конкурсных процедур.
«Что же касается электронизации всей системы, — отметил Александр Гладков, — у меня это вызывает большие сомнения. Попытка быстрого решения этой проблемы приведет к тому, что, как и в случае с поспешно принимаемыми законами, возникнет масса ошибок и недоработок».
Приходится признать: казусы, конечно, случаются. Но полностью отказываться от ИТ в проведении конкурсов никто не намерен. Олег Гулевский убежден, что электронные системы можно использовать исключительно для решения частных задач, связанных с проведением небольших по объемам конкурсов. Полностью в электронном виде можно реализовать только выбор поставщика путем запроса котировок, который применяется для закупки недорогих товаров. Для ИТ-оборудования, где предложений немного, а оборудование поставляется дорогостоящее, использование электронных систем вряд ли целесообразно. С этим утверждением согласен и Михаил Потемкин: «Никто за конкурсную комиссию не выберет победителя, электронная система может лишь проранжировать предложения по тем или иным критериям».
Тем не менее применение ИТ и здесь можно найти. По мнению Гулевского, в первую очередь надо разработать электронную систему оповещения о конкурсах. Сейчас обычно конкурсную документацию участникам приходится покупать, даже для того, чтобы просто ознакомиться с ней. Желательно в отечественных торгах использовать практику МБРР, когда электронная версия конкурсной документации предоставляется всем заинтересованным лицам бесплатно. Это не дает право ознакомившимся с КД поставщикам участвовать в торгах, но позволяет принять решение о целесообразности такого участия. Если решение принято, то документация приобретается (обычно — покупается) установленным порядком.
Андрей Храмкин убежден, что сегодня у ИТ-компаний есть реальная возможность повлиять на формирование новых нормативных актов, регулирующих конкурсные закупки.
Он пообещал участникам «круглого стола», что все их замечания и предложения будут учтены экспертами Института госзакупок, которые принимают участие в разработке проекта нового закона. Эти предложения будут также переданы депутатской группе в Госдуме, которая сейчас работает над одним из вариантов нового законопроекта о госзакупках.
Перед выбором
Сегодня существует два проекта нового Федерального закона «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».
Первый вариант разработан в Фонде развития парламентаризма в России и выдвинут депутатской группой из 15 человек на рассмотрение в Госдуме. 24 апреля состоялись первые парламентские слушания по этому проекту.
Второй вариант закона готовится в Минэкономразвития РФ и сейчас проходит согласование в Правительстве РФ. По завершении согласований (по прогнозам Минэкономразвития, в начале августа) он будет направлен, уже как правительственный, на рассмотрение в Госдуму.
Как рассказал директор Института госзакупок Андрей Храмкин, оба законопроекта базируются на одном тексте, но правительственный вариант «обещает быть более проработанным и подробным». В Минэкономразвития отмечают, что одним из самых важных изменений будет расширение возможностей для участия в конкурсах иностранных компаний и компаний-посредников. Учитывая традиции законотворчества, сложившиеся в Госдуме, можно предположить, что правительственный вариант закона имеет больше шансов быть принятым за основу нового закона. Андрей Храмкин считает, что на этапе подготовки к первому чтению закона о госзакупках оба варианта будут объединены. В Минэкономразвития же подчеркивают, что о слиянии проектов можно будет говорить только в том случае, если между ними не будет принципиальных расхождений.