Два года назад (см. спецвыпуск CRN/RE № 3/2003, с. 34) редакция CRN/RE уже обращалась к теме региональной информатизации, в том числе в рамках ФЦП «Электронная Россия». Как мы тогда отмечали, Минэкономразвития и Мининформсвязи РФ стараются избегать прямого руководства внедрением ИТ в регионах, поощряя инициативу на местах. В свою очередь, регионы по-прежнему ждут от федерального центра выработки стандартов и решения проблем интеграции локальных ИС. Что изменилось за это время?
Главная задача — учет субъектов и объектов
Проекты в рамках ФЦП «Электронная Россия» реализуются в регионах с 2002 г. Первым был проект в Чувашской Республике, а к настоящему моменту в работу вовлечены уже около 70 регионов. По мнению Церена Церенова, заместителя директора Департамента корпоративного управления Минэкономразвития РФ, если сравнивать ситуацию «тогда» и «сейчас», некоторые «промежуточные» успехи есть — у региональных властей появилась готовность к внедрению ИТ в управленческие процессы, технически оснащаются практически все органы власти, вплоть до уровня сельских администраций.
«К сожалению, не могу сказать, что достигнута более важная цель — понимание того, что информатизация не может быть ради информатизации. Сами по себе ИКТ — не панацея от всех проблем. Это всего лишь инструмент, такой же, как, например, лопата. Ты можешь копать ради того, чтобы копать, выроешь огромную яму, «освоишь» большие бюджеты... А можешь с помощью лопаты и понимания, для чего она нужна, построить, например, ирригационную систему и обеспечить город бесперебойным водоснабженем. В этом разница подходов к информатизации, и региональной, и федеральной», — говорит он.
В этом году приоритетными для Минэкономразвития РФ были проекты по созданию системы электронных госзакупок, персонального учета населения, кадастра объектов недвижимости. Так, разработана и одобрена Правительством РФ концепция системы персонального учета населения, и начата отработка отдельных ее положений в пилотных регионах. Приоритетным, по словам Церенова, останется создание и развитие региональных учетных систем и в следующем году. Речь идет о создании систем адресного предоставления социальной помощи, услуг ЖКХ и иных государственных и муниципальных услуг, а также реестров и регистров юридических лиц.
И МЭРТ, и Мининформсвязи РФ отмечают важность тиражирования лучших разработок в регионах. Александр Панкратов, заместитель руководителя Федерального агентства по ИТ, приводит пример комплексной территориальной информационной системы (ТИС), разрабатываемой на примере Калининградской области, как типового проекта для дальнейшей адаптации и тиражирования в субъектах РФ.
Проблемы все те же
Как показывают результаты мониторинга Мининформсвязи РФ, расходы на информатизацию региональных органов государственной власти растут. При этом самой насущной проблемой, по словам Александра Панкратова, до сих пор остается координация на региональном уровне работ по внедрению федеральных и региональных программ, а также принятие единых стандартов и единой нормативной базы разработки, внедрения и эксплуатации создаваемых подсистем.
«По-прежнему актуальна задача формирования на федеральном уровне системы единых классификаторов и требований по всем мероприятиям «Электронной России», чтобы регионы могли строить свои ИС, не опасаясь, что они впоследствии окажутся несовместимыми с федеральными стандартами», — говорит Владимир Веретенников, первый заместитель губернатора Владимирской области.
По словам Александра Абраменкова, заместителя губернатора и руководителя аппарата администрации Смоленской области, некоторые шаги по интеграции местных административных ИС в общероссийские федеральный центр все же предпринимает. Так, восемь регионов, входящих в Ассоциацию «Центрально-Черноземная», при поддержке МЭРТ впервые реализуют совместный проект «Разработка типовой тиражируемой региональной информационно-аналитической системы (РИАС)».
Еще одна проблема — недостаточное кадровое обеспечение. «Зачастую не с кем выстраивать информационное взаимодействие в рамках управленческой вертикали. К тому же в результате проводимой реформы местного самоуправления количество муниципалитетов значительно увеличивается. Кадров не хватает», — говорит Владимир Веретенников.
Существуют и чисто технические сложности, прежде всего связанные с телекоммуникациями. Так, в Смоленской области связь с районами пока осуществляется по низкоскоростным телефонным каналам, и сейчас задачей является построение цифровых сетей передачи данных. Во Владимирской области 78% муниципалитетов подключены к провайдерам по коммутируемым линиям, что затрудняет их подключение к региональной сети передачи данных, создаваемой администрацией области.
К сожалению, федеральный центр далеко не всегда выполняет свои финансовые обещания по ФЦП. «Из-за недостаточного финансирования ФЦП «Электронная Россия» сроки реализации мероприятий ФЦП в нашем регионе далеки от намеченных, — рассказывает Владимир Веретенников. — Например, не было реализовано предложение МЭРТ по подключению исполнительных органов местного самоуправления к Интернету. Этот проект предусматривал поставку оборудования для обеспечения доступа к Интернету за счет федерального бюджета в рамках ФЦП. Установку оборудования, подключение к провайдеру, дополнительное подключение к созданным точкам доступа других муниципальных организаций и учреждений пришлось осуществлять за счет регионального и муниципальных бюджетов. Это был действительно интересный проект, который мог бы дать хороший эффект».
Прозрачности больше не стало
Существенная часть инициатив в сфере региональной информатизации, поддерживаемых федеральным центром, касается улучшения работы региональных госорганов и госучреждений под лозунгом «повышение качества управления за счет реинжиниринга бизнес-процессов». Сегодня у большинства чиновников компьютеры уже есть, но улучшается ли качество управления?
Очевидно, тезис о том, что ИТ чудесным образом это качество улучшают, — неверен. При правильном применении ИТ непосредственно влияют только на прозрачность, подконтрольность и оперативность управления (а ведь характеристик качества госуправления гораздо больше). Некоторые важные характеристики — эффективность и результативность, правовую экспертизу и т. д. — с помощью ИТ можно улучшить только косвенно. Это признают и в МЭРТ.
«Не все сферы госуправления одинаково восприимчивы к информатизации. Наибольший эффект от внедрения ИТ можно получить в таких областях, как, например, учет, административные процессы, раскрытие информации. Именно эти направления и надо развивать», — считает Церен Церенов. Он подчеркивает, что существенные изменения к лучшему в результате внедрения ИТ происходят только в тех субъектах РФ, где сначала анализируются административные процессы и необходимость их изменения с целью повышения качества управления и только затем формируется техническое задание на проект соответствующей ИС. «Именно поэтому основной вопрос, который мы адресовали регионам в этом году, звучал так: как использование ИКТ помогает повысить качество государственного управления территорией? Но пока большими достижениями ни один, даже самый продвинутый в сфере информатизации регион, ни одно ведомство похвастаться не могут», — говорит Андрей Шаронов, заместитель министра экономического развития и торговли РФ.
Что касается прозрачности, то, увы, в России ИТ пока, похоже, бессильны. Так, с 1998 по 2004 гг. (а за этот период масштабы применения ИТ в органах власти и госструктурах во многих регионах несомненно выросли) в рейтинге Transparency International по уровню коррупции Россия опустилась с 76-го места на 90-е.
Кто готов шагнуть в завтра
Институт развития информационного общества в 2005 г. провел исследование «Готовность регионов России к информационному обществу». Индекс готовности к информационному обществу состоит из двух компонентов — индекса социально-экономических и инфраструктурных предпосылок (человеческий капитал, ИКТ-инфраструктура, деловой климат) и индекса использования ИКТ, который оценивается на основе показателей доступа и использования ИКТ в пяти сферах: бизнесе («электронный бизнес»), государственном управлении («электронное правительство»), здравоохранении, культуре, а также в домохозяйствах и среди частных лиц.
Лидеры (первая десятка)
| 1 | Москва |
| 2 | Санкт-Петербург |
| 3 | Ханты-Мансийский автономный округ |
| 4 | Ямало-Ненецкий автономный округ |
| 5 | Томская область |
| 6 | Самарская область |
| 7 | Мурманская область |
| 8 | Чукотский автономный округ |
| 9 | Ненецкий автономный округ |
| 10 | Республика Карелия |
Аутсайдеры (последняя десятка)
| 79 | Агинский Бурятский автономный округ |
| 80 | Кабардино-Балкарская Республика |
| 81 | Республика Калмыкия |
| 82 | Курская область |
| 83 | Карачаево-Черкесская Республика |
| 84 | Коми-Пермяцкий автономный округ* |
| 85 | Республика Дагестан |
| 86 | Усть-Ордынский Бурятский автономный округ |
| 87 | Республика Тыва |
| 88 | Республика Ингушетия |
На первых местах в рейтинге готовности регионов к информационному обществу находятся столичные города — Москва и Санкт-Петербург. Следом идут ресурсодобывающие регионы (прежде всего Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО), в которых высокий уровень производства валового регионального продукта на душу населения и высокие показатели доходов домохозяйств обусловливают значительный платежеспособный спрос на ИТ в корпоративном секторе и у населения. Пятое место в рейтинге занимает Томская область, которая выделяется высоким качеством человеческого капитала (третье место в стране после Москвы и Санкт-Петербурга) и ИТ-инфраструктуры.
* С 1 декабря 2005 г. округ вошел в состав Пермского края и ликвидирован как самостоятельное образование.